Opinia prawna w przedmiocie pojęcia gospodarki finansowej dzielnicy jako jednostki pomocniczej gminy. Niniejsza opinia opracowana została na podstawie prośby Rady Dzielnicy Kolumna w Gminie Łask.

Prof. zw. dr hab. Teresa Dębowska-Romanowska

Centrum Ochrony Prawnej Finansów Samorządu Terytorialnego

Na Wydziale Prawa i Administracji UŁ

Opinia prawna

w przedmiocie pojęcia gospodarki finansowej dzielnicy jako jednostki pomocniczej gminy

Niniejsza opinia opracowana została na podstawie prośby Rady Dzielnicy Kolumna w Gminie Łask.

Składa się ona z dwu niejako płaszczyzn. Po pierwsze z analizy prawnej samego pojęcia „uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy”, po drugie, z wyrażenia opinii, czy badany Statut Samorządu Mieszkańców Dzielnicy Kolumna takim wymaganiom – przynajmniej w zakresie progowym – odpowiada.

Analiza pojęcia uprawnienia do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy:” musi być poprzedzona sprecyzowaniem koncepcji jednostek pomocniczych samorządu terytorialnego w ustawie o samorządzie gminnym.

I.

Mimo obowiązywania ustawy w tak długim, bo ponad dwudziestoletnim okresie, status pomocniczych jednostek samorządowych działających na podstawie art. 5 ustawy nie jest i długo jeszcze nie będzie jednoznaczny.

Składa się na to wiele czynników. Po pierwsze, sama fakultatywność tworzenia takich jednostek, a także (poza sołectwami) określania ich statusu jako dzielnic, osiedli, czy innych jeszcze jednostek pomocniczych stwarza wrażenie bardzo szerokiej swobody. Po wtóre nie zdefiniowano w ustawie wprost koncepcji (roli) jednostek pomocniczych.

Swoboda polityczna towarzysząca tworzeniu i określaniu takich jednostek, przy jednoczesnym braku jednoznacznych definicji poszczególnych rodzajów jednostek pomocniczych, czyli dywersyfikacji i kategoryzacji tych jednostek rozumiana bywa jako całkowita dowolność w tym względzie, tak jakby art. 5 nie miał większego znaczenia i nie zawierał żadnych istotnych nowości normatywnych. Stąd wielu samorządom wydaje się, iż istota i funkcje takich jednostek mogą być określane całkowicie dowolnie, np. można je traktować jako ciała wyłącznie opiniodawczo-doradcze w sprawach dotyczących potrzeb danej, wydzielonej terytorialnie grupy mieszkańców, w zakresie zaspakajania zbiorowych potrzeb lokalnych.

Tak czyni przykładowo statut Samorządu Mieszkańców Dzielnicy Kolumna z 26 marca 2003 r., który w par. 2 ust. 1 określa Dzielnicę Kolumna jako „jednostkę pomocniczą, opiniodawczo-doradczą, której mieszkańcy wspólnie z innymi samorządami mieszkańców tworzą wspólnotę samorządową gminy Łask”.

Z przepisu tego wynika, iż funkcja opiniodawczo-doradcza jest traktowana jako funkcja podstawowa, określająca Dzielnicę Kolumna jako jednostkę pomocniczą. Tymczasem funkcje opiniodawczo-doradcze są niejako naturalnym uzupełnieniem innych podstawowych funkcji każdej jednostki pomocniczej. Jeśli bowiem jest ona tworzona, to po to, by współuczestniczyć na zasadach i w granicach określonych statutem gminy (miasta, miasta i gminy) oraz statutem tej jednostki pomocniczej w zaspakajaniu potrzeb mieszkańców, organizowaniu i zarządzaniu sprawami gminy na poziomie danej części terytorialnej. Owo współuczestnictwo ma charakter pomocniczy, co oznacza, że następuje zawsze pod ścisłym nadzorem i kontrolą organów samorządu. Niemniej jednak powołanie takich jednostek stwarza w sensie prawnym nową jakość, ponieważ w granicach statutu gminy i ich statutu przysługują im uprawnienia oraz posiadają one określone kompetencje. Ich ograniczenie lub odebranie nie może nastąpić bez zmian w tych aktach, a w krańcowych przypadkach zniesieniu takich jednostek.

Mając zatem swobodę decyzji, co do tworzenia jednostek pomocniczych, określania ich ilości, zakresu terytorialnego, nazw oraz unifikacji lub dezunifikacji ich statusów rada gminy nie jest całkowicie wolna w określaniu zadań jednostki pomocniczej. Wprawdzie nie mają one podmiotowości. Muszą jednak z samej nazwy posiadać w sposób niezbywalny, pewne cechy przypisywane samorządom w ogóle.

Cechy te, to, że reprezentują one mieszkańców danej części gminy, że tworzą wspólnotę samorządową, jako wspólnotę terytorialną mieszkańców oraz to, że określone być muszą odrębnie zasady ich powoływania, organizacji i finansowania, w celu zaspakajania potrzeb określonej grupy mieszkańców i zarządzania typu administracyjnego. Jednostki te nie są ciałami tylko doradczymi tak jak np. przedstawicielstwa grup mieszkańców według kryteriów wiekowych (por. rady młodzieżowe czy rady seniorów…), czy zawodowych.

To oznacza konieczność określenia sfery „uprawnień decyzyjnych” – w sensie politycznym, nie zaś tylko formalno-prawnym. Jednostki pomocnicze są także strukturami polityczno-terytorialnymi. Jednocześnie jednak każde z zadań przekazanych do sfery decyzyjnej jednostki pomocniczej dalej pozostaje pod bezpośrednim nadzorem i kontrolą organów samorządu. Jednak nadzór ten, choć mający charakter wewnętrzny jest zinstytucjonalizowany, a przez to ma prawne granice. Jednostki pomocnicze nie są więc przejawem tylko dekoncentracji w zarządzaniu administracyjnym poprzez urzędy gminy. Zadania jednostek pomocniczych mogą być sformułowane bardziej ogólnikowo lub bardziej konkretnie. Przykładowo może to oznaczać uprawnienie do podejmowania decyzji, co do kolejności określonych robót drogowych, lecz może oznaczać tylko kompetencje (uprawnienie a zarazem obowiązek) co do wnioskowania o kolejności tych robót. W tym drugim jednak przypadku wnioskowanie owo musi mieć faktycznie istotne znaczenie, np. nieuwzględnienie wniosku następuje w specjalnie określonym prawnie, jawnym dla mieszkańców trybie – tak by „wnioskowanie” owo nie było pozbawione znaczenia i wagi politycznej.

Minimum kompetencji jednostek pomocniczych jest dostatecznie jasne – mimo, że nie zdefiniowane wprost w ustawie.

Kryterium progowym tutaj jest stwierdzenie, czy statut jednostki poprzez swoją ogólnikowość lub nieokreśloność nie prowadzi do destrukcji znaczenia organu przedstawicielskiego jednostki pomocniczej jako reprezentacji mieszkańców oraz jej organu wykonawczego jako realizującego bezpośrednio funkcje tej jednostki. Podstawą prawną dla tak rozumianych kryteriów progowych jest nie tylko art. 5, lecz przede wszystkim art. 51 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Mówi on przecież o uprawnieniach jednostki do prowadzenia gospodarki finansowej. Wśród kompetencji wymienionych w statucie takiej jednostki muszą być sprawy mieszkańców, których rozwiązanie wymaga „decyzji” – wyboru i rozstrzygnięcia ze strony organów jednostki pomocniczej.

Tak więc funkcja opiniodawczo-doradcza stanowi naturalne uzupełnienie innych funkcji jednostek pomocniczych. Organy dzielnicy (osiedla, sołectwa…) są najbliższe mieszkańcom danego terytorium i ich stanowisko może być najbardziej reprezentatywne i miarodajne. Nie oznacza to jednak, ani nie może oznacza

, iż funkcja opiniodawczo-doradcza może być przypisana tylko jednostkom pomocniczym, oraz że w zakresie wszystkich spraw lokalnych danej gminy stanowisko takich jednostek jest nieodzowne i najbardziej miarodajne. Istnieją przecież potrzeby „ogólnogminne”, które muszą być zaspakajane niekiedy wbrew interesom mieszkańców określonej części terytorium gminy.

Oznacza to, że jednostki pomocnicze muszą mieć w swym statucie, a także – moim zdaniem – w statucie całego samorządu określone zadania lub lepiej „lokalne sprawy publiczne”, które są, lub mogą być potencjalnie powierzone takim jednostkom. Statut gminy powinien określać w sposób bardzo ogólny, o jakie sfery działania chodzi jako o potencjalne pole przekazywania zadań jednostkom pomocniczym.

Takie podejście do statutu całej gminy, choć nieobligatoryjne bardzo stabilizuje wewnętrzny układ ustrojowy, zwłaszcza w gminach miejskich lub miejsko-wiejskich, gdzie mamy do czynienia z większą swobodą polityczną tworzenia struktur wewnętrznych. To dotyczy m.in. Miasta i Gminy Łask; jednostki o asymetrycznej strukturze ludnościowo-terytorialnej, ponieważ Dzielnica Kolumna ma zupełnie inny charakter, niż pozostałe jednostki pomocnicze, zaś z drugiej strony naturalne jest oczekiwanie mieszkańców każdej z tych jednostek, że wszystkie one będą w miarę jednakowo traktowane.

Dlatego warto tutaj przytoczyć przykładowo określenie zakresu działania Dzielnicy I Miasta Krakowa przez Radę Miasta Krakowa. Zgodnie z par. 3 statutu tej dzielnicy do zakresu jej działania należą sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, a także powierzone jej przez Radę Miasta służące zaspakajaniu zbiorowych potrzeb i poprawie warunków życia jej mieszkańców. Zgodnie z par. 4 do zadań Dzielnicy należą różne formy: działania, współdziałania, wnioskowania do organów Miasta, uczestnictwa w komisjach dotyczących spraw dzielnicy oraz opiniowania. Statut ten w par. 6 mówi wprost o „kompetencjach decyzyjnych” co do wyboru szczegółowych zadań w ramach tzw. zadań powierzonych, jeśli chodzi o prace remontowe szkół, remonty dróg i chodników, tworzenie zieleńców i małą architekturę, budowę i modernizację ulic lokalnych wraz z oświetleniem i wiele, wiele innych.

Jest to zatem koncepcja daleko idącego przekazania zadań oraz swobody decyzyjnej, co do zakresu i kolejności ich wykonywania w sprawach bardzo istotnych dla mieszkańców dzielnicy.

Choć rozwiązanie takie może być uznane za daleko idące i nadmiernie zobowiązujące władze całej gminy, to zostało przytoczone po to, by wskazać, iż pewna przynajmniej konkretyzacja zadań, co do których dzielnica miałaby „kompetencje decyzyjne” jest niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania jednostek pomocniczych – tak, by nie były one jedynie pozorem.

Sumując przyjąć należy, iż par. 2 ust. 1 Statutu Samorządu Mieszkańców Dzielnicy Kolumna wymaga uzupełnienia poprzez wskazanie w sposób ogólny lub bardziej szczegółowy sfery spraw, które należą do niej, jako do jednostki pomocniczej. Propozycja złożona przez przedstawicieli mieszkańców dzielnicy zasługuje w tym zakresie w pełni na uznanie. Nie przesądzam jednak, czy tak ogólne czy bardziej szczegółowe określenie celu jednostki pomocniczej jest najlepsze. Jest to dziedzina decyzji organów samorządu.

Niezbędnym wydaje się także sprecyzowanie zakresu działania jednostki w stosunku do tego, co zostało zawarte w niektórych z punktów par. 6 Statutu. W szczególności w pkt. 7 mamy odesłanie do tzw. zadań własnych gminy przekazanych do wykonywania przez dzielnicę. Wydaje się, iż „wnioskowanie” do burmistrza w tym przedmiocie to ujęcie nieprecyzyjne, a ponadto destabilizujące. Każdorazowe przekazanie zadań do bezpośredniego wykonywania oznacza przecież konieczność zmian struktur administracyjnych.

Dlatego też uważam, że w statucie dzielnicy powinny być określone te zadania, które są przekazane przez burmistrza do bezpośredniego wykonywania w dzielnicy przez zarząd dzielnicy. Jeśli zaś by takich zadań w ogóle nie było, to nie powinno być o tym wzmianki w par. 6 pkt. 7. Propozycja przedstawicieli mieszkańców – jako dalej idąca może być oczywiście przyjęta. Zawiera ona w proponowanym par.10 wykaz zadań własnych przekazanych samorządowi dzielnicy do bezpośredniego decydowania. Kwestie związane z par. 9 i 10 w tym zakresie powinny być przedmiotem negocjacji z władzami Miasta.

II.

Przechodząc do kwestii zawarcia w statucie jednostki samorządu terytorialnego oraz statutach (ewentualnych) jednostek pomocniczych postanowień odnoszących się do uprawnień do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy należy stwierdzić co następuje.

Jak wskazałam wyżej użycie w ustawie w at. 51 ust. 3 zwrotu „prowadzenie gospodarki finansowej” w odniesieniu do pomocniczych jednostek wyróżnia je spośród wszelkich organizacji życia publicznego na terenie gminy czyniąc z nich instytucję prawną podobną do samorządu terytorialnego, choć nie w pełni tożsamą. Zwrot ten bowiem oznacza, że mamy do czynienia nie z prywatną ani nie tzw. społeczną (trzeciego sektora) lecz publiczno-prawną gospodarką finansową. Zarówno zatem gromadzenie dochodów (środków finansowych) jak i zarządzanie nimi oraz wydatkowanie odbywa się na podstawie i w granicach prawa publicznego, tak samo jak na poziomie całej gminy. Jednocześnie jednak mamy do czynienia z obrotem części finansowej mienia publicznego, czyli z działaniem które wymaga pewnej swobody i elastyczności w granicach prawa. Inaczej przecież nie mówilibyśmy o „uprawnieniu” oraz o „prowadzeniu”.

Po to, by prowadzić gospodarkę finansową podmiot uprawniony musi mieć nakreśloną granicę dla swobodnego podejmowania decyzji, co najmniej co do przeznaczenia środków finansowych. Bez tej swobody decydowania nie można byłoby mówić nie tylko o „prowadzeniu gospodarki finansowej”, lecz także o wymaganiu zachowania demokratycznych zasad ustrojowych. Nie można też zawężać - jak ma to miejsce w § 25 pkt 3 Statutu Gminy Łask - pojęcia prowadzenia gospodarki finansowej wyłącznie do gospodarowania dochodami ze składników mienia komunalnego, przekazanego do korzystania jednostce pomocniczej. Postanowienia art. 51 ust.3 ustawy o samorządzie gminnym nie stanowią bowiem powtórzenia treści przepisu art. 48 ust.1 powołanej ustawy. Potwierdzają to unormowania ustawy o 27 sierpnia 2009 r. finansach publicznych które w art. 212 ust.1 wymieniając konstytutywne elementy uchwały budżetowej w pkt 9 nakazują określić w treści uchwały budżetowej „uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy”.

Jednostka pomocnicza Dzielnica Kolumna powinna zatem dysponować przydzielonymi jej i wyodrębnionymi, co roku w uchwale budżetowej środkami finansowymi.

Oczywiście swoboda decydowania o wykorzystaniu środków finansowych podmiotów publicznych, to nie to samo, co autonomia woli osób prywatnych dysponujących swymi środkami finansowymi. Tym bardziej zatem jednostki pomocnicze nie mogą korzystać z pełni tego, co przysługuje samorządowi terytorialnemu, który działa w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Niemniej jednak sfera owej swobody decyzyjnej (kompetencji i uprawnień) jednostek podlega ochronie poprzez rozwiązania statutowe. Wymaganie prowadzenia gospodarki „w ramach budżetu gminy” może być oczywiście różnorodnie interpretowane. Nie można wszakże rozumieć tego pojęcia tak, iż zasada jedności budżetu niweczy rangę i znaczenie wyodrębnionego planu finansowego jednostki pomocniczej, uchwalanego przez reprezentację mieszkańców. Dlatego też mówimy o zagwarantowaniu choćby w wąskim zakresie swobody decydowania, o kierunkach wydatkowania.

Inaczej ma się sprawa ze stroną dochodową owego planu. Jest rzeczą oczywistą, iż w stosunku do jednostek pomocniczych nie możemy mówić o pojęciu analogicznym do pojęcia „dochodów samorządu terytorialnego”. Jednostka pomocnicza nie może mieć zatem dochodów własnych, subwencji czy dotacji w rozumieniu Konstytucji czy ustaw. Nie oznacza to, że środki finansowe stawiane do dyspozycji jednostki pomocniczej, czyli strona dochodowa ich planów finansowych, to pojęcie pozaprawne. Przeciwnie, decyzja polityczna o wyodrębnieniu jednostek pomocniczych, to także decyzja przesądzająca o określaniu zasad i trybu, lub co najmniej trybu przekazywania im owych środków w ramach procedury budżetowej.

Wielkość owych środków i zasady ich ustalania przez burmistrza zdeterminowane są następującymi czynnikami. Po pierwsze istnieniem dochodów pochodzących z tej części mienia, która została przekazana jednostce w bezpośredni zarząd. Po drugie, kosztami zadań własnych przekazanych do bezpośredniego wykonania organom jednostki (nakłady muszą odpowiadać nakładom jakie wiązałyby się z wykonawstwem tych zadań na poziomie ogólnogminnym). Po trzecie, chodzi o zapewnienie pewnej przewidywalności owych kwot umożliwiającej i zwiększającej realność demokratycznego planowania zadań w jednostce pomocniczej. Koniecznym zatem elementem owego prowadzenia jest istnienie planu finansowego jednostki pomocniczej stanowiącego odrębną część w trakcie projektowania, uchwalania i wykonywania w ramach budżetu gminy.

W związku z powyższym statut gminy oraz statuty poszczególnych jednostek lub tylko statuty tych jednostek muszą zawierać postanowienia odnośnie:

1. zasad i trybu planowania w jednostkach pomocniczych z uwzględnieniem tego, iż wyłącznym projektodawcą uchwały budżetowej jest wójt (burmistrz) gminy).

2. określenia terminów poszczególnych faz wstępnych poprzedzających złożenie projektu budżetu przez wójta, burmistrza z uwzględnieniem kilku możliwych metod; np.:

1. wstępnego składania wniosku co przewidywanych środków finansowych ze wskazaniem elementów stałych, jeśli chodzi o wydatki jednostki pomocniczej, np. na zadania przekazane do bezpośredniego wydatkowania

2. przedłożenia wstępnego całego projektu planu finansowego w takim terminie, by po żądaniach burmistrza mógł on zostać skorygowany i złożony do projektu uchwały budżetowej

Oceniając bardzo pozytywnie projekty zmian statutu zawarte w części IV dotyczącej mienia przekazanego dzielnicy i gospodarki finansowa dzielnicy paragrafach: 20 – 25, pragnę zwrócić uwagę , iż odrębna instytucja, jakim jest wniosek jednostki pomocniczej w sprawie włączenia projektu jej planu finansowego do projektu budżetu gminy powinna mieć taki termin składania, by zobowiązać zarazem burmistrza do przedstawienia oczekiwanej przez niego korekty tego planu w oznaczonym terminie. Przy czym wniosek organów dzielnicy nie musi zawierać wszystkich danych, a tylko dane, które są istotne dla przyszłego projektu uchwały budżetowej, ale nie niweczą znaczenia uchwalania planu finansowego przez radę dzielnicy.

Korekta wstępnego projektu planu finansowego nie może zatem skutkować próbą zmiany lub ograniczenia zadań przekazanych statutowo. Właściwy projekt planu finansowego jest niezbędną częścią projektu budżetu gminy. Dlatego już na tym etapie przedwstępnym musi być zagwarantowane uzgodnienie stanowisk burmistrza i zarządu dzielnicy. Stąd też wniosek ów, czyli założenia wstępne do projektu planu finansowego dzielnicy muszą być stosunkowo wcześnie przekazywane burmistrzowi, tak by zaistniał czas na korektę owego projektu. W momencie bowiem przedkładania radzie przez burmistrza uchwały budżetowej również projekt planu finansowego dzielnicy jest już „zamknięty” na zmiany dokonywane w relacjach burmistrz – zarząd dzielnicy. Uchwalenie budżetu przez radę następuje w oparciu o inne kryteria, niż uwzględnienie interesów jednostek pomocniczych.